这就决定了国家治理的一个重要面向，即如何以整体的国家结构设计和控制导引，将迥异乃至彼此对抗的不同行动选择整合成多样但却彼此协调的一系列必要反应，并将其置于整体国家目标的控制之下。

全国人大常委会有权（4）任免最高人民法院副院长、审判员和审判委员会委员。另一方面，为了让专门委员会积极发挥国家权力机关的作用，应尽可能吸收具有专业背景的人大代表成为各专门委员会的委员。

1979年2月，全国人大常委会设置法制委员会，由80人组成。但在实践中，这一制度由于缺乏可操作性，没有发挥出应有的作用，30年来没有一件改变或撤销的实例。中央收回五十年代后期下放给地方的权力并恢复被撤销的机构，到1965年底，国务院的机构数达到79个，为建国后的第二次高峰。宪法委员会成立后，可以对大会与常委会权限不明的宪法和法律规定进行解释，为常委会合理行使职权提供制度性保障。在代表的数量问题上，不应过分强调数量与代表性之间的正比例关系，选举代表的目的不仅是让其代表某一个群体的利益，更是选出合格的、值得选民信任的代表参政议政，有效地行使国家权力。

但代表应实行专职化，这是代表具备议事时间的保障。〔20〕 1986年全国人大常委会工作报告中指出： 常委会也注意严格依法办事。领导和管理则是对两种权能的兼顾。

（四）保障环节：统一领导的军事基础 有学者将中央对军队的绝对控制与对下级官员的任免权并称为中国中央集权权威的两大制度支撑，军事领导条款的宪法规范变迁如表2所示： 表2军事统一领导的规范发展脉络 第一，虽然领导主体经历了国家→中共→国家的形式变化，但党对军队的领导却实际上贯穿始终：五四宪法时期国家主席同时担任党中央的军委主席。第81条最高人民检察院对地方各级人民检察院的统一领导。正如学者所言：党从中央到地方各级政权以及各种社会团体中实施组织建设，通过贯彻党的方针，统一组织纪律，保障了中央政权统一领导的实现。根据《宪法》第67条和第89条，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的决议，国务院有权改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。

第四，中央配置事权的全局性和终局性。现行宪法对指导思想的规定主要集中在序言第7段，在经历了四次修宪扩充后，形成了目前具有递进关系的六大思想格局。

《中国共产党章程》第10条第1项规定：下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。第一，重要事权属中央。狭义的领导如何区别于指导和监督？可从领导对率领和引导等内涵的包含关系展开。但第89条第3项规定国务院领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作，并不属于各部委和地方国家行政机关的职权范围。

此外，现行宪法还恢复了最高人民检察院与地方各级检察院间的领导关系，但删除了五四宪法第81条中统一的限定。党的十九届四中全会亦明确：加强中央宏观事务管理，维护国家法制统一、政令统一、市场统一。在新时代，以十八届三中全会提出建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性为开端，以十八届四中全会推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度为指导，由国发［2016］49号文、国发［2018］6号文、国办发［2018］67号文、国办发［2019］26号、27号和33号文、国办发［2020］13号和14号文等系列顶层设计具体配套跟进。应正确认识党管干部原则与人大民主选举制度的关系。

这可视作一种防范或纠偏机制：当出现央地事权配置紊乱亟待恢复，或出现中央的统一领导面临极大削弱，甚至出现危及单一制的重大事件时，中央应当有足够的安全冗余力挽狂澜，甚至可以将下放的权力重新上收——以此作为威胁，让承包方的自由裁量行为不至于‘失控。从纵向比较来看，五四宪法中并无领导和管理的表述，但应关注两处表述变化。

二、内涵辨析：领导统一领导与领导和管理 （一）领导与统一领导 克莱默（Ernst A. Kramer）指出：对于不明确的规定，借助针对相同或类似情形作出的规则，可以消除该规定产生的不明确性。地方党委出具的书面推荐意见须经充分协商讨论，对于不同意见也只能解释、说明或暂缓、重新推荐，无权强行任命。

国务院职权层面的领导尚可广义化，遑论更宏观的第3条第4款，此为举轻以明重的当然论证。总之，中央要‘集那些至关重要之大权……要‘放那些能让地方发挥自主权之小权（让地方在这些事项上自治，中央原则上不再直接过问，只是行使监督权）。全国政协与全国人大的协同机制则主要包括三个方面。有一类，它们的领导可以一直管到企业，它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督。五四宪法第81条第2款在规定最高人民检察院同地方各级人民检察院和专门人民检察院的关系时使用了统一领导的表述，而在现行宪法第137条第2款几乎一致的语境中，统一领导悄然转变为领导，似乎暗示了比较分析的可能。根据《中国人民政治协商会议章程》第2条，坚持中国共产党领导是中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的首要工作原则。

（三）形成要素：人民代表大会制度 根据《宪法》第2条第2款，无论是中央职权抑或地方职权，均由本级人大行使。在中央层面，人大制度为央地关系里中央的统一领导的确立提供了形成性基础。

第66条国务院对地方各级人民委员会的统一领导。单一制国家央地事权的划分遵从自上而下的逻辑，中央是事权池的原始持有者，倘特定事权类型未在央地间发生制度分流，只能认定其依然留存于事权池内，继续由中央持有，此即权力剩余原则。

人事控制在现行制度中的体现：一是根据级别原则，中央对于副省级以上领导干部（即中管干部）的直接领导。四是第137条第2款规定的最高人民检察院对地方各级人民检察院的领导。

有机协同说明无论中央或地方，在行使职权的过程中均有相向而动即互相集中的需求和必要，只是在单一制背景下，地方向中央集中更具根本性。具体到央地关系论域中，分散的各级地方的权力配置可视作头绪，对标地方的主动性、积极性。而前一情形的配置目标是维护国家的整体利益，后一情形的配置目标则是确保事权的充分实现。其四，根据第32条，地方各级政府应当支持承担国防科研生产任务的企业事业单位。

另一方面，第3条后3款存在鲜明的递进关系——只有在第2款基于民主意涵构建作为制度基础的人民代表大会之后，方能进一步产生国家机构权力在横向和纵向两个维度具体划分的需求。如，上世纪90年代初推进分税制改革，负责实际落实的时任国务院副总理朱镕基一个省一个省去谈，结果自己掉了2.5公斤的肉，这意味着中央统一领导和宏观调控能力的削弱——中央只占（税收的）28%，经济改革后，富了一些省份，穷了中央，即中央终局性财政事权的事实减损。

第四，对地方立法有限的变通权精准施控，消弭法律、行政法规被不当扭曲或规避的制度风险。（三）小结：领导的广义解释 前文对领导与领导和管理的讨论引出两个追问：一是领导和管理与《宪法》第3条第4款的领导关系为何？二是在宪法中央内涵多元化的前提下及国家机构纵向关系的语境中，除上下级行政、监察、检察机关间的领导关系外，尚有上下级人大的指导关系和上下级法院的监督关系，其与《宪法》第3条第4款的领导关系又为何？ 这可通过对《宪法》第3条第4款的领导的广义解释回应，即：该款的领导实际上兼有领导（狭义）和管理两种含义，同时包括领导（狭义）指导和监督多重内涵。

第三，我国的央地关系的实践一直处于变化中。可见，国务院的职权集中在武装力量建设项下国防建设事业的实施性工作，理应增加管理的表述。

根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第5条，省级人大和设区的市级以上地方各级人大代表由下一级人大选举产生，而县级以下人大代表则通过直接选举产生。不论中央与地方的分权达到何种程度，地方的权力都由中央以法律文件规定或改变。此外，实践中的党管干部制度也构成了重要的保障机制。总之，党对人事的具体领导方式、权限尤其是程序的法律规范亟待建构完善。

又如，虽然上下级人大间为监督关系，但为实现《宪法》第5条第2款维护社会主义法制统一的目标，仍可通过上下级人大党组之间的纵向关系强化上级人大维护法制统一的力度，这也是十九届四中全会党委领导、人大主导、政府依托、各方参与立法体制机制中党委领导优先地位的重要体现。领导如何囊括领导（狭义）和管理？根据《宪法》第89条，国务院职权的实施对象包括各部委和地方各级国家行政机关。

一、领导与统一领导：宪法文本的脉络梳理 统一领导为偏正关系，统一意为一致的整体的单一的，领导意为率领并引导。在规范层面，《宪法》第107条赋予地方事权的前提是依照法律规定的权限，即当法律对某项职权未作配置时，根据《宪法》第62条第16项、第67条第22项和第89条第18项对全国人大、全国人大常委会、国务院职权的兜底性规定，该职权仍属前述中央国家机构的其他职权范畴。

1982年修宪时，对于央地职权的划分，原来打算写得更具体一些……明确规定哪些权力由中央行使，哪些由地方行使，哪些由中央和地方共同行使，但如何具体划分中央和地方的国家机构的职权，由于目前还在摸索和改革，一时难以作出正确的判断和结论，宪法就没有作具体规定。根据《中国共产党章程》第14条和《中国共产党巡视工作条例》，中共中央还可通过巡视和巡察制度在各级党委间的对接，灵活实现对特定层级国家机构党组和领导人员的针对性控制。